Un PLU peut-il interdire ou restreindre les installations de production d'énergie renouvelable ?

Un plan local d’urbanisme peut interdire ou soumettre à conditions l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable dans certains secteurs, à condition que ces interdictions soient justifiées par des motifs d’urbanisme (paysage, environnement, voisinage, vocation agricole, etc.), proportionnées au parti d’aménagement et qu’elles ne conduisent pas, à l’échelle du territoire couvert, à une interdiction générale et absolue de ces installations (Article L151-21 du Code de l'urbanisme ; Article L151-42-1 du Code de l'urbanisme ; TA Nantes, 9 janv. 2024, n° 2107787).

Lorsque le PLU traduit une prohibition globale d’une filière (grand éolien, agrivoltaïque) de nature à compromettre les objectifs de production d’ENR et à rompre l’équilibre recherché entre protection des paysages et lutte contre le changement climatique, le juge l’annule pour erreur manifeste d’appréciation, incohérence avec le PADD ou incompatibilité avec le SCoT (Article L153-31 du Code de l'urbanisme ; TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865 ; TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400875).

La ligne jurisprudentielle récente distingue ainsi clairement, d’une part, les interdictions localisées, sectorielles ou de hauteur, intégrées dans un projet territorial de diversification des EnR et jugées légales lorsqu’elles ne vident pas de sa substance la possibilité de développer la filière (éolien, photovoltaïque, agrivoltaïque) (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301726 ; TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301733 ; TA Rennes, 9 oct. 2025, n° 2501284), et, d'autre part, les interdictions générales et absolues, ou les regimes de contraintes cumulées qui réduisent à néant le développement d’une technologie, jugés contraires à l’article L. 101‑2 du code de l’urbanisme et aux orientations du PADD et du SCoT (Article L111-16 du Code de l'urbanisme ; TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865 ; TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400875).

La marge de manoeuvre dont disposent les auteurs des PLU

I. Fondements textuels

A. Le zonage et les prescriptions du règlement

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Le règlement du PLU peut définir l’affectation des sols, interdire de construire et encadrer les destinations autorisées dans les zones A et N, y compris en excluant certaines installations classées, dès lors qu’il s’agit de préserver des espaces naturels, agricoles, forestiers ou des paysages et que ces choix sont cohérents avec le PADD (Article L151-11 du Code de l'urbanisme ; Article L151-11 du Code de l'urbanisme).

Le Tribunal administratif de Nantes a ainsi admis qu’un secteur Nf puisse exclure toute ICPE, et donc les éoliennes, pour protéger un massif forestier identifié comme réservoir de biodiversité, en jugeant que cette protection constitue un motif d’urbanisme d’intérêt général et que l’interdiction n’était pas générale sur le territoire (TA Nantes, 9 janv. 2024, n° 2107787).

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Dans le même sens, le Tribunal administratif de Rennes a validé l’interdiction des « champs de panneaux photovoltaïques au sol » en zone A, en relevant qu’« "les auteurs de ce document ont entendu interdire dans l'ensemble des zones agricoles, l'implantation de champs de panneaux photovoltaïques au sol" » et que cette lecture du règlement n’était pas incohérente (TA Rennes, 9 oct. 2025, n° 2501284).

Le juge rappelle toutefois que la légalité des prescriptions s’apprécie au regard du parti d’urbanisme et ne peut être censurée qu’en cas d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301733).

En parallèle, le PLU peut fixer des secteurs à protéger pour des motifs paysagers et y interdire certaines constructions, notamment les éoliennes au‑delà d’une certaine hauteur, si cette interdiction est proportionnée à l’objectif de protection et ne dépasse pas ce qui est nécessaire (Article L151-21 du Code de l'urbanisme ; Article L151-42-1 du Code de l'urbanisme).

Le Tribunal administratif de Poitiers a jugé conforme à l’article L. 151‑19 la délimitation d’un vaste « secteur à protéger pour motifs paysagers » couvrant les vallées et une bande de 1 km de part et d’autre, où les éoliennes > 12 m et les renouvellements substantiels sont interdits, en considérant que cette interdiction est précisément calibrée sur des unités paysagères emblématiques et n’emporte pas interdiction de toute construction (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301726). Il précise que l’interdiction d’implantation de nouvelles éoliennes dans de tels secteurs n’excède pas ce qui est nécessaire à l’objectif de mise en valeur paysagère dès lors que d’autres zones restent ouvertes à l’éolien

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B. Dispositifs particuliers relatifs aux énergies renouvelables

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Le législateur a introduit un outil dédié permettant au règlement du PLU de soumettre à conditions ou d’exclure les installations de production d’énergie renouvelable dans certains secteurs, sous conditions procédurales et matérielles (Article L151-42-1 du Code de l'urbanisme).

D’une part, le I de l’article L. 151‑42‑1 autorise le PLU, dans tout contexte, à délimiter des secteurs où l’implantation d’ENR est « soumise à conditions » en cas d’incompatibilité avec le voisinage habité, l’usage des terrains ou la protection des paysages, du patrimoine et de l’insertion dans le milieu environnant, ce qui recouvre typiquement des règles de hauteur, de distances ou des exclusions ponctuelles (Article L151-42-1 du Code de l'urbanisme).

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D’autre part, le II du même texte permet, uniquement après adoption de la cartographie des zones d’accélération et avis favorable du comité régional de l’énergie, de délimiter de véritables « secteurs d’exclusion » d’ENR, mais cette faculté est encadrée (temporalité, exclusion des procédés en toiture et de chaleur individuelle) (Article L151-42-1 du Code de l'urbanisme).

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Le Tribunal administratif de Poitiers relève que, tant que les conditions du II ne sont pas réunies, le PLU ne peut pas se prévaloir de cette base pour définir des secteurs d’exclusion, mais peut en revanche soumettre l’implantation à conditions sur le fondement du I, comme dans le PLUi Cœur de Charente où les règles de hauteur et de distances ne caractérisaient pas un secteur d’exclusion au sens légal (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301728).

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Cette architecture se retrouve également au niveau du SCoT : le document d’orientation et d’objectifs peut, dans les communes sans PLU, identifier des secteurs soumis à conditions ou exclus pour les ENR, dans des limites proches de celles de l’article L. 151‑42‑1, ce qui confirme que le législateur n’a pas entendu sanctuariser les ENR contre toute limitation mais organiser une planification croisée (Article L141-10 du Code de l'urbanisme).

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L’article L. 153‑31 facilite d’ailleurs la révision des PLU lorsque les changements ont pour objet de soutenir le développement des ENR ou d’identifier des zones d’accélération, en les faisant relever de la procédure de modification simplifiée, ce qui révèle un objectif de souplesse procédurale mais non d’interdiction des restrictions locales justifiées (Article L153-31 du Code de l'urbanisme).

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Enfin, l’article L. 211‑2‑1 du code de l’énergie « sanctuarise » les projets ENR au regard de la protection des espèces protégées en les réputant répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur mais précise que l’existence d’une zone d’accélération ne constitue pas en tant que telle une autre solution satisfaisante, ce qui laisse intacte la possibilité de règles d’urbanisme territorialisées (Article L211-2-1 du Code de l'énergie).

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C. Effet limitatif de l’article L. 111‑16 sur les refus d'autorisation

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L’article L. 111‑16 du code de l’urbanisme prive de portée les règles d’aspect extérieur du PLU qui seraient invoquées pour refuser des dispositifs de production d’ENR (notamment en toiture ou en pergola), mais il ne neutralise pas les prescriptions d’implantation générales du document d’urbanisme (Article L111-16 du Code de l'urbanisme).

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Le Tribunal administratif d’Orléans juge que cet article « n’a ni pour objet, ni pour effet d’écarter l’application des dispositions réglementaires d’un plan local d’urbanisme relatives à l’aspect extérieur des constructions » dès lors que celles‑ci n’interdisent pas les EnR, mais que, pour ces seules règles d’aspect, l’autorité ne peut fonder un refus et doit se limiter à prescrire l’intégration architecturale ("l'application des dispositions de l'article L. 111-16 s'oppose toutefois à ce qu'elles puissent fonder une décision de refus ou d'opposition et permet seulement à l'autorité administrative d'assortir l'autorisation délivrée des prescriptions" ) (TA Orléans, 20 mars 2025, n° 2202483). En revanche, le même jugement précise que les règles d’implantation (retrait, hauteur, emprise) restent pleinement opposables, même à un projet supportant des panneaux photovoltaïques, et peuvent légalement fonder un refus. De même, l’article L. 152‑5 permet à l’autorité de déroger aux règles de PLU pour autoriser des ombrières ENR sur parkings, mais dans des limites fixées par décret et sous réserve des protections patrimoniales, ce qui confirme que le PLU demeure le droit commun, modulé à la marge par des régimes spéciaux pro‑ENR (Article L152-5 du Code de l'urbanisme).

II. Jurisprudence : interdictions sectorielles admises, interdictions générales censurées

A. Interdictions ou limitations sectorielles jugées légales

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Plusieurs décisions admettent que le PLU restreigne fortement l’implantation d’ENR dans certains secteurs, dès lors que le territoire conserve des capacités significatives de développement et que d’autres filières sont mises en avant. Dans l’affaire Cœur de Charente, le Tribunal administratif de Poitiers valide la limitation à 12 m des installations éoliennes en zones A, Ap et N, ainsi que l’interdiction des éoliennes > 12 m dans les secteurs à protéger pour motifs paysagers, en retenant que l’éolien est déjà la première source d’ENR, que les objectifs 2050 seront atteints et dépassés dès 2030, et que le PLUi favorise parallèlement solaire, méthanisation et bois-énergie (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301726).

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Dans une autre instance relative au même PLUi, le tribunal souligne que « l’implantation d’éoliennes demeure autorisée sans restriction sur quelques zones du territoire » et en déduit que le plan « ne peut être regardé comme prononçant une interdiction générale et absolue de l’éolien », ce qui justifie de rejeter le recours d’un développeur éolien (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301733).

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Le même raisonnement est tenu par le Tribunal administratif de Nantes pour la forêt de la Pierre : le classement en secteur Nf, excluant toute ICPE, ne constitue pas une interdiction générale car seules 11,17 % du territoire sont concernées et d’autres zones N restent ouvertes aux équipements d’intérêt collectif, y compris des éoliennes (TA Nantes, 9 janv. 2024, n° 2107787). Le juge insiste aussi sur la cohérence avec le PADD, qui visait la préservation des massifs forestiers et la limitation de l’éolien sur les réservoirs de biodiversité identifiés par le schéma régional de cohérence écologique, pour écarter toute erreur manifeste et tout détournement de pouvoir. À l’échelle du projet, la CAA de Nantes admet de longue date qu’un PLU puisse conditionner l’éolien à un périmètre (ici anciennement « ZDE ») et autoriser uniquement dans ce périmètre, la légalité s’appréciant alors au regard de la cohérence du zonage et non de la persistance de l’outil ZDE en droit spécial de l’énergie (CAA Nantes, 26 oct. 2018, n° 17NT01536).

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Enfin, pour le photovoltaïque au sol, le Tribunal administratif de Rennes valide l’interdiction des champs de panneaux en zone agricole, en constatant que le règlement exprime clairement cette volonté et que l’article A2, qui autorise les constructions nécessaires à l’exploitation agricole, ne fait pas exception à la règle générale d’interdiction des champs photovoltaïques au sol (TA Rennes, 9 oct. 2025, n° 2501284). La solution n’est pas incompatible avec les objectifs nationaux de développement des ENR, le juge rappelant que ceux‑ci ne constituent pas, en tant que tels, des normes de contrôle direct de la légalité des PLU (TA Nantes, 9 janv. 2024, n° 2107787).

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B. Interdictions générales et absolues censurées

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A l’inverse, lorsque le règlement conduit, en pratique, à proscrire sur l’ensemble du territoire intercommunal une technologie donnée d’ENR, le juge censure le dispositif comme disproportionné et incohérent avec les objectifs de lutte contre le changement climatique. Dans l’affaire Niort Agglo, le Tribunal administratif de Poitiers annule le paragraphe IV.9.1 du PLUi‑D interdisant le « grand éolien » (> 50 m) sur tout le territoire, à l’exception du seul renouvellement sous condition d’un éloignement de 1 000 m de toute habitation, en considérant que cette interdiction générale n’est ni nécessaire ni proportionnée à l’objectif de protection des paysages, d’autant qu’elle fait obstacle au développement d’une filière indispensable au mix énergétique local (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865). Le tribunal relève notamment que, malgré l’identification de secteurs favorables dans le SCoT, aucun n’a été retenu, que les justifications paysagères sont insuffisamment étayées et que la covisibilité avec d’autres parcs ne suffit pas à caractériser un mitage ou une saturation visuelle (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865).

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Sur le même territoire, le même juge annule le paragraphe IV.9.3 relatif à l’agrivoltaïsme, qui limite cette filière aux seules cultures de maraîchage, arboriculture, viticulture et fruits à noyaux ou pépins, impose une démonstration préalable d’impossibilité d’implantation sur bâtiments et fixe des contraintes techniques très fortes, en considérant que ces restrictions ne sont justifiées ni par la préservation des paysages ni par la vocation agricole, et qu’elles contredisent les objectifs du PADD et du SCoT en matière de diversification du mix énergétique (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400875). Le tribunal articule sa décision avec l’article L. 314‑36 du code de l’énergie, en relevant que le règlement, loin de garantir que l’activité agricole reste principale, empêche en réalité le développement de projets agrivoltaïques pourtant compatibles avec cette exigence (Article L211-2-1 du Code de l'énergie ; TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400875).

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Dans les deux cas, l’atteinte à l’équilibre entre les objectifs 6° (protection des paysages) et 7° (ENR) de l’article L. 101‑2 est centrale : le juge considère que l’interdiction générale porte une atteinte excessive à l’objectif de production d’ENR et viole ainsi les principes cardinaux de l’urbanisme.

III. Critères de légalité d’une interdiction d’EnR dans un PLU

A. Nécessité, proportionnalité et absence d’interdiction générale

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La première exigence dégagée par la jurisprudence est l’absence d’interdiction générale et absolue à l’échelle du territoire couvert : le juge vérifie que des secteurs demeurent ouverts à la filière concernée et que, globalement, les objectifs du PADD et du PCAET peuvent être atteints. Dans Cœur de Charente, le Tribunal administratif de Poitiers insiste sur le fait que les objectifs de production d’ENR seront atteints et dépassés avant 2030 et que « la construction de parcs éoliens demeure possible sur quelques zones qui ne sont concernées par aucune contrainte réglementaire », pour conclure que le PLUi ne prononce pas une interdiction générale et absolue de l’éolien (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301726). Dans l’affaire Niort Agglo (grand éolien), en revanche, la combinaison d’une interdiction totale des nouvelles éoliennes > 50 m et de contraintes fortes sur le photovoltaïque et l’agrivoltaïsme conduit à réduire « notablement » les possibilités de développement des ENR, ce qui justifie l’annulation au regard de l’article L. 101‑2 (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865).

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La nécessité et la proportionnalité sont appréciées à partir d’éléments concrets : caractéristiques paysagères ou écologiques des secteurs concernés, répartition existante des parcs, objectifs quantifiés d’ENR, existence d’alternatives (autres filières, autres sites). Lorsque les justifications restent générales (invoquant la santé, les troubles de voisinage ou des craintes de covisibilité sans démonstration spécifique), elles sont écartées comme non pertinentes ou insuffisamment étayées pour fonder une interdiction à l’échelle intercommunale (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865). À l’inverse, quand le PLU repose sur des études paysagères et environnementales, identifie précisément des vallées, réservoirs de biodiversité ou zones Natura 2000 et ménage des « espaces de respiration paysagère », les restrictions sont validées comme proportionnées et conformes aux orientations du SCoT (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301726 ; TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301733).

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B. Cohérence avec le PADD, le SCoT et les objectifs EnR

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Le règlement doit rester cohérent avec le PADD, qui fixe notamment les orientations en matière de développement des ENR, et compatible avec le SCoT, qui peut comporter des orientations détaillées sur la localisation et les conditions d’implantation des ENR (Article L141-10 du Code de l'urbanisme ; Article L153-31 du Code de l'urbanisme). Le Tribunal administratif de Poitiers rappelle que l’on recherche une cohérence globale : l’inadéquation ponctuelle d’une règle avec une orientation du PADD ne suffit pas, si d’autres orientations compensent et si, à l’échelle du territoire, le règlement ne contrarie pas les objectifs définis (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301733). Dans l’affaire Niort, la contradiction est manifeste : l’objectif 4.6 du PADD invitait à distinguer zones de non‑développement et zones de vigilance, alors que le règlement instaure une interdiction générale du grand éolien, ce qui conduit le juge à conclure à l’incohérence avec le PADD et à l’incompatibilité avec le SCoT qui soutenait un développement maîtrisé de la filière éolienne (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865).

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Les objectifs nationaux ou européens de part d’ENR ne sont pas, en eux‑mêmes, des normes de contrôle de la légalité du PLU, le tribunal de Nantes le disant clairement à propos des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie (TA Nantes, 9 janv. 2024, n° 2107787). En revanche, les objectifs chiffrés locaux (PCAET, SCoT) et la part actuelle d’ENR dans le mix territorial sont des éléments déterminants : quand le territoire ne produit que 8,8 % de son énergie à partir de sources renouvelables, essentiellement de la biomasse, le juge considerera que la fermeture totale d’une filière comme l’éolien ou l’agrivoltaïque contrevient aux orientations de diversification du mix fixées par le SCoT et par le PCAET (TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400865 ; TA Poitiers, 19 févr. 2026, n° 2400875). A contrario, lorsque les objectifs du PCAET sont d’ores et déjà atteints ou en passe de l’être grâce aux parcs existants, la limitation de nouvelles implantations éoliennes peut être regardée comme compatible avec les objectifs de L. 101‑2 (TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301726 ; TA Poitiers, 24 juin 2025, n° 2301733).

Conclusion

Un PLU peut interdire l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables dans certains secteurs, voire sur des types de terrains (zones forestières, agricoles, vallées paysagères), dès lors que cette interdiction est justifiée par des motifs d’urbanisme, proportionnée et qu’elle n’aboutit pas, à l’échelle du territoire, à une interdiction générale et absolue de la filière. La jurisprudence récente montre que le juge est particulièrement attentif à l’équilibre entre objectifs de protection des paysages et de développement des EnR, à la cohérence avec le PADD, le SCoT et le PCAET, et sanctionne les réglementations qui, sous couvert de protection, neutralisent de facto toute possibilité de développement d’une technologie renouvelable.

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