Agrivoltaïsme : nouvelles précisions sur le champ de l'avis conforme de la CDPENAF

Dans un jugement rendu le 8 Avril 2026, le Tribunal administratif de MONTPELLIER a précisé les contours du champ de compétence de la CDPENAF lorsqu'elle rend un avis préalablement à un permis de construire portant sur une installation agrivoltaïque.

Les faits

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Une société exploitante de projets solaires a déposé deux demandes de permis de construire pour une même centrale agrivoltaïque de 50 MWc répartie sur deux sites pour une surface clôturée totale de 92,6 ha, sur des terrains agricoles. Les installations sont conçues comme agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie.

La CDPENAF de l’Aude a rendu, le 6 mars 2025, un avis conforme défavorable en relevant notamment la richesse écologique du site, des enjeux faunistiques, l’insuffisance de l’étude d’incidences Natura 2000, l’absence de dérogation espèces protégées pour l’alouette lulu, la « superficie très importante » du projet et ses effets cumulatifs avec un parc existant, ainsi qu’un différentiel de revenus en faveur de la production électrique.

Se fondant exclusivement sur cet avis, le préfet de l’Aude a refusé, par deux arrêtés du 29 avril 2025, les deux permis de construire, en se prévalant d’une situation de compétence liée du fait de l’avis conforme négatif de la CDPENAF.

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La société pétitionnaire a saisi le Tribunal Administratif de Montpellier d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre les deux arrêtés de refus et a sollicité, en outre, une injonction de réexamen des demandes de permis dans un délai de six mois.

Le préfet a conclu au rejet et, en défense, a invoqué, à titre de substitution de motifs, plusieurs illégalités censées justifier le refus :

- l'absence de caractère agrivoltaïque au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, insuffisances de l’étude d’impact (article R. 122-5 du code de l’environnement),

- l'insuffisance de l’évaluation Natura 2000 (article R. 431-16 du code de l’urbanisme et article R. 414-23 du code de l’environnement),

- l'absence de dérogation espèces protégées (articles L. 411-1, L. 411-2 du code de l’environnement et L. 425-15 du code de l’urbanisme),

- et l'atteinte aux paysages (article R. 111-27 du code de l’urbanisme).

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La décision commentée est, à plusieurs égards, intéressantes. Elle se prononce sur les questions suivantes :

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- la détermination de l’étendue de la compétence de la CDPENAF lorsqu’elle rend un avis conforme sur un projet d’installation agrivoltaïque, au regard des articles L. 111-27 et L. 111-31 du code de l’urbanisme et de l’article L. 314-36 du code de l’énergie,

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- sur le fond, la décision se prononce sur les conditions relatives au caractère agrivoltaïque de l'installation, l'insuffisance de l’étude d’impact et de l’évaluation Natura 2000, l’absence de dérogation espèces protégées et l'atteinte aux paysages (notamment au regard des articles R. 122-5 du code de l’environnement, R. 431-16 et R. 111-27 du code de l’urbanisme, L. 411-1, L. 411-2 et L. 425-15),

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- enfin, la portée de l’article L. 424-3 du Code de l’urbanisme et le pouvoir d’injonction du juge après annulation d’un refus de permis ayant épuisé ses motifs, combiné à l’obligation d’évaluation environnementale des projets photovoltaïques de plus de 1 MWc (article L. 122-1 II et article R. 122-2 du code de l’environnement).

L'avis de la CDPENAF

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Dans sa décision,  le Tribunal rappelle que les installations agrivoltaïques sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole au sens de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme et sont soumises à l’avis conforme de la CDPENAF en application de l’article L. 111-31 du même code, cet avis valant pour toutes les procédures administratives nécessaires au projet agrivoltaïque.

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Le Tribunal relève ensuite que la CDPENAF a motivé son avis défavorable en invoquant la richesse écologique du site, la prétendue insuffisance de l’étude d’incidence Natura 2000 et l’absence de dérogation espèces protégées, ainsi que la superficie du projet et ses effets cumulatifs avec un parc existant, complétés par un argument tiré du différentiel de revenus entre activité agricole et production électrique.

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Il juge que la commission ne pouvait légalement se prononcer sur l'insuffisance de l’étude d’impact ou de l’évaluation Natura 2000, ni sur la nécessité de déposer une demande de dérogation espèces protégées, ces questions relevant d’autres autorités et dispositifs (évaluation environnementale, police de la protection des espèces).

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"En revanche, ces dispositions ne prévoient pas que la CDPENAF, saisie d’un projet d’ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, fonde son avis sur d’autres motifs que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, ceux tirés du respect des exigences prévues par l’article L. 314-36 du code de l’énergie dans les conditions prévues au point précédent et, s’agissant d’une installation agricompatible, ceux tirés du respect des conditions posées par les articles L. 111-29 et L. 111-30 du code de l’urbanisme."

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S’agissant des éléments économiques, le Tribunal estime que la condition de « production agricole comme activité principale » doit être appréciée exclusivement au regard des critères de l’article R. 314-118 (emprise non exploitable et conditions d’exploitation), sans qu’une analyse de la proportion des revenus électriques puisse être intégrée à ce titre. La référence à la « superficie très importante » du projet est également jugée juridiquement inopérante, la seule surface n’étant pas, en soi, un critère de non-conformité à L. 314-36 et aux textes réglementaires qui en précisent les conditions.

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"Si la CDPENAF a en outre considéré, pour fonder son avis du 6 mars 2025, que « l’activité agricole générerait des revenus inférieurs à ceux issus de la production électrique », il ressort des termes mêmes des dispositions précitées que l’appréciation de la condition tenant au caractère principal de la production agricole repose sur les seuls critères prévus par l’article R. 314-118 du code de l’énergie, à l’exclusion de toute analyse de la proportion des revenus issus de la production électrique. Par ailleurs, si la CDPENAF a mentionné dans son avis, ainsi que le préfet de l’Aude le relève dans ses écritures, que le projet présente une superficie très importante, une telle circonstance est par elle-même sans incidence quant à la satisfaction des conditions prévues par l’article L. 314-36 de ce code. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’erreur de droit au regard des dispositions précitées doit être accueilli."

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Constatant que l’avis de la CDPENAF se fonde sur des motifs écologiques (enjeux faune, Natura 2000, espèces protégées) et paysagers qui excèdent ce champ, ainsi que sur des critères économiques non prévus par le Code de l'énergie, (comparaison des revenus agricoles et électriques), le Tribunal juge que ces motifs méconnaissent le champ d’application de la loi et qu’ils ne peuvent légalement fonder l’avis conforme défavorable.

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L’avis de la CDPENAF est, en conséquence, déclaré illégal ; par ricochet, le Préfet ne peut se prévaloir de la compétence liée pour refuser les permis, de sorte que les arrêtés de refus sont illégaux.

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Le Tribunal a également statué sur les motifs de substitution que le Préfet faisait valoir en défense.

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Le caractère agrivoltaïque de l'installation : validation des services rendus et du revenu durable

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Pour se prononcer sur le caractère agrivoltaïque de l'installation, le Tribunal rappelle les dispositions pertinentes et plus précisément les articles L. 314-36, R. 314-110, R. 314-114, R. 314-117 et R. 314-118 du Code de l’énergie.

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Il examine en premier lieu le « service d’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques », en relevant que la note technique produite décrit une amélioration de la fertilité et de la structure des sols (prévention du tassement, gestion des eaux de ruissellement, fertilisation par pâturage ovin) et un maintien voire une hausse des rendements fourragers grâce à l’ombre des panneaux. Il juge, face à une argumentation préfectorale purement hypothétique sur la baisse d’ensoleillement, que le motif tiré de l’absence de service direct n’est pas de nature à fonder légalement la décision.

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Le tribunal examine ensuite les critiques du Préfet relatives à la suppression de la rotation avec les jachères, à l’insuffisante prise en compte du changement d’ensoleillement et à la non-prise en compte de l’élevage, en confrontant ces griefs à la note technique agrivoltaïque. Il constate que celle-ci décrit précisément un nouveau système cultural (luzerne et mélanges fourragers), un pilotage du partage lumineux par trackers, ainsi que l’intégration d’un pâturage ovin sur près de la moitié de la surface ; il considère que ces motifs « manquent en fait » et note l’absence de tout fondement textuel invoqué par le préfet pour considérer que les conditions réglementaires ne seraient pas remplies.

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Sur le revenu durable, le Tribunal applique l’article R. 314-117 et l’article 3 de l’arrêté du 5 juillet 2024, de manière à relativiser la portée juridique de l’instruction technique du 18 février 2025 sur laquelle le Préfet se fondait : il rappelle que la moyenne de revenu sur cinq ans n’est exigible qu’après les cinq premières années d’exploitation, si bien que la production de données à compter de 2023, compte tenu de la réorientation de l’exploitation, ne fait pas obstacle à la qualification de revenu durable au sens du texte réglementaire.

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L'évaluation environnementale et la question de la dérogation "espèces protégées"

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S'agissant de l’étude d’impact, le Tribunal applique l’article R. 122-5 du code de l’environnement : il vérifie la présence d’une analyse des effets cumulés avec d’autres projets, la description des incidences sur les espèces d’oiseaux remarquables et la mise en œuvre de la séquence « éviter – réduire – compenser ». Il constate que l’étude identifie les autres parcs voisins, cartographie les effets cumulés, analyse finement les espèces ciblées (busard, circaète, alouette lulu, cisticole, etc.) et propose un ensemble de mesures d’évitement, réduction et compensation qui ramènent les impacts résiduels à un niveau non significatif ou faible pour la plupart des espèces. Les critiques du préfet sont jugées insuffisantes pour caractériser une violation des exigences de contenu posées par R. 122-5.

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S'agissant de l'évaluation des incidences Natura 2000, le Tribunal rappelle la règle de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme : l’étude d’impact peut valoir évaluation des incidences si elle satisfait aux prescriptions de l’article R. 414-23 du code de l’environnement.

Il relève l’existence d’une partie spécifique Natura 2000 qui identifie le site voisin et les espèces d’intérêt communautaire concernées, qualifie les impacts bruts et explique en quoi, au vu du domaine vital et des mesures d’évitement et de compensation, les effets ne sont pas significatifs pour le site. Le motif d’insuffisance de l’évaluation Natura 2000 est donc écarté.

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Sur les espèces protégées, le Tribunal applique les articles L. 411-1 et L. 411-2 du Code de l’environnement, ainsi que L. 425-15 du Code de l’urbanisme, en rappelant que l’obligation de solliciter une dérogation naît seulement si le risque pour les espèces est « suffisamment caractérisé » au vu des mesures d’évitement et de réduction.

Il constate que l’étude d’impact identifie l’alouette lulu comme espèce protégée, évalue les risques (destruction de nids, dérangement), prévoit des mesures de gestion du milieu et conclut à l’absence d’atteinte significative, tout en réservant la demande de dérogation au seul crapaud calamite. Il en déduit que le motif tiré de l’absence de demande de dérogation pour l’alouette lulu ne peut soutenir la décision ; il souligne au surplus que, même nécessaire, une dérogation espèces protégées ne ferait obstacle qu’à la mise en œuvre de l’autorisation d’urbanisme et non à sa délivrance.

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Le contrôle de la conformité à l'article R. 111-27 du Code de l'urbanisme

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Le Tribunal rappelle la méthode d’application de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme : appréciation d’abord de la qualité du site, puis de l’impact de la construction sur ce site pour déterminer s’il y a atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux, aux sites, aux paysages ou aux perspectives monumentales.

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Il décrit le contexte : unité paysagère agricole vallonnée sans protection particulière, présence de monuments historiques à distance, existence d’un parc photovoltaïque similaire dans un contexte voisin.

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Sur cette base, il juge que le paysage, bien que « remarquable » selon l’étude d’impact, ne présente pas de caractéristiques le distinguant des paysages agricoles environnants et qu’aucun monument historique ne se trouve dans l’aire immédiate d’implantation ; les GR à proximité n’offrent pas de perception directe du site en raison de la topographie. L’étude d’impact montre que la visibilité du projet est largement masquée par le relief, l’implantation en plusieurs secteurs et la végétation, avec des covisibilités limitées et localisées. Le tribunal estime que la seule existence de perceptions visuelles fortes ponctuelles, notamment depuis certaines voiries ou habitations, ne suffit pas à caractériser une atteinte aux lieux au sens de R. 111-27, et rejette donc le motif de substitution tiré de l’atteinte au paysage.

La portée de l'injonction juridictionnelle

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Après avoir annulé les refus de permis, le Tribunal décrit la logique issue de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : lorsque tous les motifs explicités dans la décision et ceux invoqués en cours d’instance sont censurés, le juge, saisi de conclusions en ce sens, doit, en principe, ordonner la délivrance de l’autorisation ou d’une décision de non-opposition, sauf si les règles applicables à la date de la décision (dont la pérennité est assurée par l’article L. 600-2) y font obstacle ou si un changement de circonstances s’y oppose (Article L424-3 du Code de l'urbanisme).

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En l’espèce, le Tribunal constate que le Préfet s’est abstenu de mener à son terme l’instruction, notamment en ne soumettant pas le projet à l’évaluation environnementale prévue par l’article L. 122-1, II et R. 122-2 du Code de l’environnement, alors même que la puissance du projet impose une telle évaluation pour les installations photovoltaïques de plus de 1 MWc. Cette carence d’instruction fait obstacle à ce que le juge ordonne directement la délivrance des permis, faute de pouvoir garantir, à ce stade, la conformité globale du projet au droit applicable.

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Le Tribunal enjoint donc au Préfet de réexaminer les demandes dans un délai de trois mois, après avoir, d’une part, resaisi la CDPENAF dans le cadre strict défini par L. 314-36 du Code de l’énergie et L. 111-27 / L. 111-31 du code de l’urbanisme, et, d’autre part, soumis le projet à l’évaluation environnementale requise par L. 122-1 et R. 122-2 du Code de l’environnement. Il refuse toutefois d’entrer en voie d’injonction de délivrance, se limitant à ordonner un réexamen complet.

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