Centrale photovoltaïque en zone agricole : l'absence d'expérience dans la filière agricole envisagée est indifférente

I. Les faits à l'origine de la décision

L'arrêt commenté porte sur un projet de centrale photovoltaïque au sol sur des prairies permanentes utilisées pour l’élevage bovin, situé dans une commune couverte par une carte communale qui distingue les secteurs où les constructions sont admises et ceux où elles ne le sont pas. Le Préfet avait refusé le permis de construire sur le fondement des règles d’urbanisme, décision confirmée par la Cour administrative d’appel de Lyon avant d’être censurée par la Haute juridiction administrative.

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II. Définition jurisprudentielle de l’« activité agricole significative »

A. Critères d’appréciation dégagés par le Conseil d’État

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L’apport de l’arrêt réside dans la précision des critères permettant de vérifier si la condition de compatibilité avec une activité agricole, pastorale ou forestière est remplie. Le Conseil d’État rappelle sa jurisprudence "Photosol" qui établit que, pour la première exigence (maintien d’une activité sur le terrain), "il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux."

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B. Rejet de la condition d’expérience préalable de l’exploitant

Le Conseil d’État censure explicitement un critère ajouté par la Cour administrative d’appel, tiré du profil de l’exploitant agricole. Il relève que la Cour s’était fondée, pour juger les exigences de l’article L. 161‑4 respectées, sur la circonstance que "l'exploitante des terres agricoles concernées ne justifiait d'aucune pratique antérieure de l'élevage ovin qu'elle envisageait de développer sur la parcelle du projet."

Le Conseil d’État considère que, "en statuant ainsi, alors que la loi n'impose pas que l'exploitant agricole ait une expérience préalable de l'activité agricole envisagée sur la parcelle du projet, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit."

L'apport de la décision est, alors, double :

- d’une part, le texte ne contient aucune condition tenant à l’expérience ou à l’historique de l’exploitant dans l’activité projetée ;

- d’autre part, l’appréciation doit porter sur la possibilité objective d’exercer une activité significative sur le terrain, non sur la compétence présumée de l’exploitant à mener cette activité.

Cette précision a une portée pratique importante pour les projets d’agrivoltaïsme ou de diversification agricole : le juge administratif  exclut que l’administration ou le juge puissent refuser un projet au motif que l’exploitant ne serait pas déjà spécialisé dans la production (ici, ovine) envisagée en accompagnement du projet d’équipement collectif.

III. Le contrôle de la qualification du contexte agricole local : dénaturation des faits

Le Conseil d’État se livre également à un contrôle de qualification juridique des faits, débouchant sur une censure pour dénaturation des pièces du dossier. Il rappelle qu' "il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'en 2020, parmi les dix-sept exploitations agricoles en activité sur le territoire de la commune d'accueil du projet, six avaient pour orientation technico-économique l'élevage d'ovins, caprins et autres herbivores, cinq l'élevage de bovins, quatre les grandes cultures, une l'élevage de porcs ou de volailles et une la polyculture-élevage."

Ces données objectivent la structure productive de la commune : l’élevage ovin et assimilé représente une part significative (six exploitations sur dix-sept), comparable voire supérieure à d’autres orientations (bovin, grandes cultures). Elles sont directement pertinentes pour apprécier, au regard du critère dégagé au point 3, les activités effectivement exercées dans la zone concernée.

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Malgré ces éléments, la Cour administrative d’appel avait jugé que le projet se situait dans un secteur orienté vers l’élevage bovin et équin ainsi que les grandes cultures, et que l’élevage ovin y était marginal. Le Conseil d’État constate que, "par suite, en jugeant que le projet se situait dans un secteur tourné vers l'élevage bovin et équin ainsi que vers les grandes cultures au sein duquel l'élevage ovin se trouvait marginal, la cour administrative d'appel a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis."

La censure pour dénaturation marque une limite à la marge d’appréciation laissée aux juges du fond dans la qualification du contexte agricole local. Lorsque les données chiffrées montrent que l’élevage ovin représente une orientation technico‑économique importante dans la commune, il est juridiquement inexact de le qualifier de marginal pour en déduire une incompatibilité du projet avec une activité ovine significative.

La combinaison de cette dénaturation et de l’erreur de droit  relative au critère tiré de l’expérience de l’exploitant conduit le Conseil d’État à annuler l’arrêt d’appel et à renvoyer l’affaire à la même cour pour qu’elle statue à nouveau, en appliquant les critères dégagés et en requalifiant correctement le contexte agricole.

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