Centrale photovoltaïque en zone agricole : précisions sur la notion de maintien d'une activité agricole significative sur site

L'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable, et plus précisément de centrales photovoltaïques en zone agricole, donne lieu à un contentieux très fourni. Si la jurisprudence "Photosol" sert de référence en la matière, le Conseil d'Etat a récemment apporté une précision importante sur la méthodologie d'appréciation du maintien d'une activité agricole "significative" sur la parcelle.

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1. Faits à l'origine de la décision

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Un porteur de projet photovoltaïque a sollicité un permis de construire pour une centrale au sol conçue comme projet agrivoltaïque, combinant une installation photovoltaïque et un élevage de 120 ovins, sur un terrain de 21,1 hectares en zone agricole, composé notamment de 0,48 ha de vignes et 16,8 ha de jachères, situé dans le périmètre de l’AOC Minervois. Le préfet a refusé le permis, le Tribunal administratif a rejeté le recours, puis la Cour administrative d'appel a confirmé ce refus, au motif que le projet ne permettait pas le maintien d’une activité agricole significative, au sens des règles applicables en zones agricoles, et portait atteinte à la vocation viticole du terrain.

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2.La notion de maintien d'une activité agricole significative

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Le caractère « significatif » de l’activité agricole, pastorale ou forestière au sens de l’article L. 151-11 se déduit d’un faisceau d’indices dégagé par le Conseil d’État en 2017 et repris depuis de manière constante : l’administration doit apprécier si le projet permet, sur le terrain d’implantation, le maintien ou le développement d’une activité réellement substantielle, en tenant compte notamment de la superficie concernée, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux, au regard des activités effectivement exercées ou appelées à se développer dans la zone du document d’urbanisme ("il appartient à l'administration (…) d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative (…) en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux" (Conseil d'État, 8 février 2017, 395464).

La jurisprudence postérieure sur les parcs photovoltaïques et les projets agrivoltaïques a enrichi ce noyau de critères en ajoutant des éléments économiques (viabilité de l’activité de substitution, perte ou création de valeur agricole) et organisationnels (réalité des partenariats, consistance du cheptel, présence effective sur site) tout en rappelant que le standard reste celui d’une activité agricole « substantielle » et non d’un simple habillage agricole (CAA Lyon, 4 avril 2024, 22LY03702 ; TA Toulouse, 26 juin 2025, 2405650 ; TA Clermont-Ferrand, 18 mars 2024, 2301039 ; TA Orléans, 15 mai 2025, 2403833).

Le Conseil d’État statue, en l'espèce, au visa des articles L. 421-6 et L. 151-11 du Code de l’urbanisme, le premier subordonnant la délivrance du permis à la conformité aux règles d’utilisation des sols, et le second permettant, en zones agricoles, d’autoriser des projets d’équipements collectifs à la condition qu’ils soient compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain et ne portent pas atteinte aux espaces naturels et aux paysages.

Plus précisément, la question tranchée est celle du critère permettant de considérer qu’un projet d’équipement collectif (ici une centrale photovoltaïque agrivoltaïque) implanté en zone agricole est compatible avec l’exigence d’« activité agricole, pastorale ou forestière » au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, et plus précisément de savoir comment apprécier le caractère « significatif » de cette activité sur le terrain d’implantation.

Le Conseil d’État était également amené à se prononcer, dans ce cadre, sur la question de savoir si la Cour administrative d’appel avait correctement motivé son arrêt en prenant en compte la vocation viticole du terrain, alors même que celui-ci était en jachère, et si elle n’avait pas dénaturé les pièces du dossier en qualifiant l’élevage ovin projeté d’activité non significative au regard du tissu agricole local.

3. Solution

Sur l’interprétation de l’article L. 151-11, le Conseil d’État rappelle un attendu de principe : les dispositions en cause ont pour objet de subordonner les constructions nécessaires à des équipements collectifs à la possibilité d’exercer une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain et à l’absence d’atteinte aux espaces naturels et aux paysages.

Il précise la méthodologie à employer, issue de la jurisprudence "Photosol" : "pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux".

Appliquant ce cadre, il valide l’analyse de la CAA comme relevant de son pouvoir souverain d’appréciation, exempte de dénaturation et d’erreur de droit.

La Cour avait relevé que le terrain, bien qu’en jachère à près de 97 %, se situait en AOC Minervois, qu’il avait un « potentiel agronomique certain », que l’élevage ovin représentait 2,48 % de la production régionale alors que la viticulture représentait plus de 63 % de la valeur de la production agricole du département, et en a déduit que l’élevage ovin projeté ne constituait pas une activité agricole significative de nature à assurer la conformité du projet aux exigences de l’article L. 151-11.

Le Conseil d’État confirme également que la Cour n’a pas dénaturé les faits en considérant que le projet entraînerait une réduction de 17,3 hectares de surface agricole effectivement consacrée à la viticulture, en se fondant sur la vocation viticole avérée du terrain, même actuellement inexploité.

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