Sursis à statuer, consommation des espaces naturels et forestiers et certificat d'urbanisme

Le TA d'ORELANS a récemment eu l'occasion de préciser les conditions d’exercice du sursis à statuer pour protéger les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols à l’égard de porteurs de projets bénéficiaires de certificats d’urbanisme opérationnels. Cette décision, s’inscrivant dans le prolongement de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, modifiée par la loi du 20 juillet 2023, mérite une attention particulière des porteurs de projets et des collectivités locales.

Le cadre juridique du sursis à statuer

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Le sursis à statuer, prévu par l’article L. 424-1 du Code de l’urbanisme, autorise notamment l’autorité compétente à suspendre l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme à certaines conditions.

L’article L. 153-11 du même code précise, à ce titre, que lorsqu'un PLU est en cours d'élaboration, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD).

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Parallèlement, l’article 194 IV 14° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 (Climat et Résilience), tel que modifié par la loi du 20 juillet 2023, introduit un outil supplétif spécifique à la lutte contre l’artificialisation. Ce mécanisme permet de surseoir à statuer sur toute demande entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) qui pourrait compromettre les objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d'être fixés par un PLU en cours d'élaboration ou de modification pour la période 2021-2031.

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"IV.- Afin d'assurer l'intégration des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers : (…) / 14° Dans le cadre de la mise en œuvre des objectifs mentionnés au présent article, l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d'autorisation d'urbanisme entraînant une consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l'atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours d'élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III. / La décision de surseoir à statuer est motivée en considération soit de l'ampleur de la consommation résultant du projet faisant l'objet de la demande d'autorisation, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction mentionnés au premier alinéa du présent 14°. (…)"

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Le Tribunal rappelle qu'il résulte des travaux parlementaires que ce mécanisme de sursis à vocation à pallier la carence du sursis à statuer "de droit commun" prévu à l'article L. 153-11 précité. Il a plus précisément vocation à être mobilisé avant la tenue du débat sur les orientations du PADD.

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Il ajoute que pour être en mesure d'opposer un sursis à statuer au motif de la consommation d'ENAF, l'autorité compétente doit avoir fixé un plafond indication et provisoire de la consommation d'ENAF et doit pouvoir justifier de l'impact significatif du projet au regard de ce plafond.

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"Il résulte des travaux parlementaires de la loi du 20 juillet 2023 que le sursis à statuer prévu par ces dispositions a vocation à pallier les insuffisances de celui prévu par les dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme en dotant les autorités compétente d'un nouvel outil spécifique pour mettre en œuvre les objectifs de réduction et de l'artificialisation des sols avant même que ne débute la modification des documents d'urbanisme locaux pour y intégrer ces objectifs. Ainsi, le sursis à statuer prévu à l'article 194 de la loi du 22 août 2021 doit en principe être mobilisé avant la tenue du débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, laquelle permet à l'autorité compétente d'opposer un sursis à statuer sur le fondement des dispositions de l'article L. 153-11 citées au point 2. Il résulte également desdits travaux parlementaires que, pour pouvoir opposer un sursis à statuer sur le fondement de l'article 194 de la loi du 22 août 2021, l'autorité compétente doit avoir fixé un plafond indicatif et provisoire de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers qu'elle devra atteindre d'ici la fin de la première période décennale 2021-2031 et justifier de l'impact significatif du projet au regard de ce plafond."

Un certificat d’urbanisme ne fait pas obstacle au sursis « Climat-résilience »

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Le mécanisme du certificat d'urbanisme est prévu à l'article L. 410-1 du Code de l'urbanisme.

« (…) Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. (…) »

Le Tribunal rappelle qu'il résulte de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat.

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Figure cependant parmi ces règles la possibilité pour l'administration de surseoir à statuer sur la demande dont elle est saisie, lorsque sont remplies, à la date de délivrance du certificat, les conditions pour opposer un sursis à statuer.

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Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre l'atteinte des objectifs de réduction de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours d'élaboration ou de modification.

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Dans l’affaire commentée, un porteur de projet s'était vu opposer un sursis à statuer dans le cadre du dépôt d'une demande de permis d'aménager portant sur l'édification de quatre maisons individuelles impliquant une consommation de 7 111 m² d’ENAF. Le maire de la Commune avait opposé un sursis à statuer au motif que ce projet compromettait les objectifs du futur PLU en révision et plus précisément l'atteinte des objectifs de réduction de la consommation d'ENAF susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours de révision générale, pour la période 2021-2030.

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Le débat sur les orientations du PADD s'était tenu préalablement à l'édiction de l'arrêté opposant le sursis à statuer, de sorte que le Maire ne pouvait légalement opposer un sursis à statuer sur le fondement de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dès lors que le pétitionnaire était titulaire d'un certificat d'urbanisme lui-même délivré antérieurement à la tenue du débat sur les orientations du PADD.

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Le Tribunal considère que le Maire pouvait néanmoins légalement faire usage du sursis à statuer "supplétif" prévu par les dispositions de l'article 194 de la loi du 22 août 2021, afin de mettre en œuvre les objectifs de réduction d'artificialisation des sols fixés par le législateur.

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En particulier, la Commune avait fixé un plafond de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers à 3,7 hectares d'ici les dix prochaines années.

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Le requérant soutenait en tout état de cause que son projet n'était pas de nature à porter atteinte aux objectifs de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours de modification.

Toutefois, le Tribunal écarte ce moyen en considérant que :

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- la commune s'était fixée, au 30 octobre 2023, un objectif de limitation de l'artificialisation des sols à 3,7 hectares pour une période de dix ans.

- le projet, d'une surface de 0,7 hectares, représentait 19% de cet objectif, alors au demeurant que la commune s'est fixée un objectif de construction de 80 à 90 logements en dix ans et que le projet n'en prévoit que quatre.

- dans ces conditions et alors, au demeurant, que les parcelles en cause s'ouvrent sur un vaste espace agricole et boisé au Nord et à l'Est et ne constituent donc pas une dent creuse, le maire a pu légalement considérer que ce projet était significatif par rapport au plafond fixé et était ainsi susceptible de compromettre l'atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours de modification.

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Enseignements jurisprudentiels : articulation des mécanismes de sursis

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Cette décision consacre plusieurs principes structurants :

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- Spécificité du sursis à statuer supplétif institué par la loi Climat et résilience : il peut être opposé à tout moment lorsqu'un projet est de nature à compromettre les objectifs de réduction de consommation des ENAF susceptibles d'être fixés par le PLU en cours d'élaboration ou de modification et en particulier en amont de la tenue du débat sur les orientations du PADD,

- Conditions : le sursis à statuer est conditionné à la fixation d'un  plafond indicatif préalable et à une évaluation de l’impact significatif du projet,

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- Motivation obligatoire : le sursis doit reposer soit sur l’ampleur de la consommation projetée, soit sur la tension des capacités résiduelles par rapport au plafond,

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- Champ d’application : cet outil s’adresse aux projets ENAF sur la première décennie 2021-2031, en phase de transition vers le « zéro artificialisation nette » (ZAN) au 2050.

Conseils pratiques pour les porteurs de projets immobiliers

Face à cette jurisprudence, les maîtres d’ouvrage doivent adapter leur stratégie :

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- Anticiper le risque de sursis : avant dépôt de demande, consulter le service urbanisme pour connaître les objectifs locaux de réduction d’artificialisation et les plafonds provisoires -y compris lorsque le porteur de projet est titulaire d'un certificat d'urbanisme dit "opérationnel",

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- Optimiser le certificat d’urbanisme : solliciter un certificat en précisant une localisation et une surface minimales, tout en vérifiant l’absence de plafond communal préalable,

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- Privilégier les alternatives foncières : friches urbaines ou extensions limitées pour minimiser l’impact ENAF,

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- Echanger avec la collectivité : proposer des mesures compensatoires (zéro artificialisation nette via végétalisation, perméabilisation) dans la conception du projet.

Perspectives pour les communes et EPCI

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Les élus locaux disposent désormais d’un levier opérationnel stratégique pour cadrer l’urbanisme à l’échelle communale.

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Les points d’attention :

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- Formaliser rapidement un plafond indicatif (délibération motivée),

- Limiter le sursis aux projets à impact significatif,

- Articuler cet outil avec la révision ou la modification du PLU : utiliser le sursis comme garde-fou transitoire vers une intégration définitive des objectifs ZAN.

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