Sursis à statuer "ZAN" et autorisations d'urbanisme : nouvelles précisions

Le jugement du Tribunal administratif de RENNES rendu le 2 avril 2026 valide le retrait d’un permis d’aménager tacite et le sursis à statuer pris sur le fondement du 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 (ZAN), dans le cadre d’une procédure de révision du PLU et alors même que le SRADDET modifié et le SCoT ne sont pas encore entrés en vigueur. Il précise, par une motivation très instructive, l’interprétation de ce nouveau cas de sursis, la notion de « consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers » (ENAF) et les conditions dans lesquelles l’autorité locale peut se fonder sur des documents préparatoires du SRADDET/SCoT pour apprécier le risque de contradiction d'une autorisation d'urbanisme avec les objectifs ZAN.

L’intérêt de la décision est multiple, et tient :

- à l'extension du champ d’application du 14° au cas des PLU en révision,

- à la reconnaissance de la possibilité de s’appuyer sur les documents préparatoires des documents supra‑communaux,

- et à la définition opérationnelle de la « consommation » au sens du III de l’article 194, détachée du seul zonage d’urbanisation.

Cette décision mérite une attention particulière pour les porteurs de projet, car elle illustre que le contentieux du ZAN peut désormais irriguer directement l’instruction des autorisations d’urbanisme.

Les faits à l’origine du litige

Le pétitionnaire avait obtenu tacitement un permis d’aménager un lotissement de 49 lots, dont 2 sociaux, sur une parcelle de 3,8 ha cultivée, classée en zone 1AU5 du PLU alors en vigueur.

Le maire avait retiré le permis tacite dans le délai de trois mois, sur le fondement de l’article L. 424‑5 du code de l’urbanisme, et sursuis à statuer sur la demande jusqu’à l’approbation de la révision du PLU, en invoquant le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021.

Le Tribunal rappelle la règle de retrait des autorisations d’urbanisme : le retrait d’un permis tacite n’est possible que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant sa naissance, sauf demande du bénéficiaire (article L. 424‑5 du code de l’urbanisme, expressément visé). Il écarte comme simple erreur de plume la mention erronée de la date de naissance du permis tacite, dès lors que l’arrêté mentionnait par ailleurs la bonne date (20 mars 2024) et que cette inexactitude est sans incidence sur la légalité du retrait.

Le cadre normatif du litige est celui de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, tel que complété par la loi du 20 juillet 2023, qui fixe, pour la première tranche 2021‑2031, un objectif de réduction de moitié de la consommation d’ENAF et crée au 14° du IV un nouveau cas de sursis à statuer permettant de différer une autorisation susceptible de compromettre les objectifs de réduction fixés par un document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification.

‍

Le champ d’application du 14° IV de l’article 194

A. Extension explicite du 14° IV aux PLU en révision

‍

Le requérant soutenait que le 14° du IV ne pouvait jouer qu’en présence d’un document d’urbanisme « en cours d’élaboration ou de modification » et non d’une révision.

Le Tribunal s’appuie sur l’article L. 153‑33 du code de l’urbanisme pour rappeler que, sauf règles particulières, la révision d’un PLU suit les règles de son élaboration, puis mobilise les travaux parlementaires de la loi du 20 juillet 2023 pour interpréter le 14°.

Il relève qu’« il ne résulte pas des travaux parlementaires (…) que le législateur aurait entendu limiter la faculté de sursis (…) en ne l’étendant pas aux cas dans lesquels les plans locaux d’urbanisme sont en cours de révision », alors même qu’elle est ouverte pour des procédures à la fois plus et moins contraignantes.

Le moyen tiré de l’inapplicabilité du 14° en cas de révision est écarté, ce qui confirme, au moins à ce niveau, une lecture extensive du champ d’application du nouveau cas de sursis, couvrant explicitement les PLU en révision.

‍

B. Possibilité de surseoir à statuer sans entrée en vigueur préalable du SRADDET/SCoT modifiés

‍

Le requérant contestait aussi la possibilité d’appliquer le 14° tant que le SRADDET et/ou le SCoT n’avaient pas été modifiés et rendus opposables, en se prévalant des échéances prévues aux 1° et 6° du IV de l’article 194.

Le Tribunal écarte ce moyen en se fondant sur les travaux parlementaires de la loi du 20 juillet 2023, en relevant que le législateur n’a pas subordonné la faculté de sursis à statuer à l’entrée en vigueur des documents supra‑communaux modifiés pour intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation d’ENAF.

Le jugement souligne expressément que cette faculté n’est pas conditionnée à l’entrée en vigueur du SRADDET/SCoT modifiés ni au respect préalable des délais des 1° et 6° du IV, les versions plus exigeantes de l’article ayant été abandonnées au cours des débats.

‍

C. Prise en compte des documents préparatoires du SRADDET/SCoT pour caractériser le risque

‍

Un autre point important du jugement concerne la possibilité de se fonder sur des documents préparatoires du SRADDET/SCoT pour motiver le sursis. Le Tribunal rappelle que le 14° impose que la décision soit motivée en fonction soit de l’ampleur de la consommation du projet, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction susceptibles d’être fixés, et que l’entrée en vigueur du SRADDET/SCoT modifiés « contribue » à cette appréciation.

Il ajoute cependant que ces mêmes dispositions « n’interdisent pas pour autant à l’autorité compétente (…) de tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du schéma régional (…) et/ou du schéma de cohérence territoriale, dès lors que ces documents préparatoires existent à la date de sa décision ».

Sur cette base, il valide le recours au document d’orientation et d’objectifs du projet de SCoT arrêté le 16 février 2024, pour apprécier le risque de compromission des objectifs ZAN.

Ce faisant, le Tribunal admet que des documents non encore opposables juridiquement puissent néanmoins être utilisés comme support de l’appréciation du risque, à condition d’être suffisamment avancés (projet arrêté) et disponibles à la date de la décision. Il en déduit à la fois le rejet du grief tiré de l’erreur de droit à raison de la prise en compte du projet de SCoT, et, par symétrie, l’inopérance du moyen tiré d’un prétendu défaut de modification du SRADDET dans les délais.

Notion de consommation d’ENAF et contrôle de l’erreur manifeste justifiant le retrait

‍

A. Définition de la « consommation » d’ENAF

‍

En se fondant sur le 5° du III de l’article 194, le Tribunal précise la notion de consommation d’ENAF. Il rappelle que le législateur la définit comme la « création ou l’extension effective d’espaces urbanisés » et en déduit une exigence d’effectivité de la transformation.

Le jugement énonce que, compte tenu de ce critère, « seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers »‍

Il applique ce raisonnement au cas d’espèce en relevant que la parcelle litigieuse, intégralement cultivée (3,8 ha), constitue un ENAF non encore consommé au début de la période 2021‑2031, « alors même » qu’elle est classée en zone à urbaniser 1AU5 du PLU et entourée de zones urbanisées et d’une route départementale.

Cette distinction entre le statut juridique de la zone (1AU) et la situation matérielle de l’occupation du sol est structurante : le classement en zone à urbaniser n’emporte pas, en lui‑même, consommation des ENAF au sens du ZAN, tant que la transformation effective n’a pas eu lieu.

‍

B. Appréciation des capacités résiduelles de consommation et erreur manifeste

‍

Le Maire avait déjà délivré un permis d’aménager communal pour un lotissement de 45 lots (51 à 57 logements) sur un terrain vierge d’un peu plus de 3 ha au Sud du bourg, ce qui représente à lui seul environ un quart de l’enveloppe de consommation foncière et du nombre de logements attendus en extension urbaine sur le « secteur rural Est » (8 communes) selon le projet de SCoT

Le projet de SCoT prévoit, pour ce secteur, un besoin de 330 résidences principales, dont 35 % en renouvellement urbain, soit un maximum de 215 logements en extension pour 11 ha de consommation d’ENAF et une densité minimale d’un peu plus de 20 logements/ha.

Le Tribunal reconstitue, à partir de ces données, les capacités résiduelles de consommation et la densité des projets communaux. Il constate que le premier lotissement communal consomme déjà trois hectares pour une densité de 17‑19 logements/ha, inférieure à l’objectif moyen, et entame plus d’un quart de l’enveloppe de 11 ha et des 215 logements attendus. La réalisation du projet du pétitionnaire en sus porterait la consommation de la commune à 6,8 ha, soit plus de 60 % de l’enveloppe foncière du secteur et plus de la moitié des logements attendus en extension, pour une densité encore moindre (16‑17 logements/ha).

Le Tribunal souligne que ces données « ne suffisent pas » à établir une incompatibilité du projet avec le futur SCoT, faute d’éléments sur la consommation des sept autres communes, mais qu’elles permettent en revanche de caractériser une très forte tension sur la capacité résiduelle locale. Il en déduit que « les capacités résiduelles de consommation foncière de la commune (…) étaient très faibles sinon nulles » à la date du permis tacite et que « l’ampleur du projet (…) était manifestement de nature à dépasser cette capacité résiduelle ».

Sur cette base, le Tribunal estime que le maire était fondé à considérer qu’il avait commis une erreur manifeste d’appréciation en s'abstenant de surseoir à statuer sur la demande au titre du 14° IV, d’où l’illégalité du permis tacite. Il valide donc le retrait en jugeant que ce seul motif aurait suffi à fonder la décision, rendant inopérant tout débat sur le second motif de l’arrêté.

‍

Conclusion

Le Tribunal administratif de Rennes fait une application extensive du 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, en l’appliquant aux PLU en révision, en admettant le recours aux documents préparatoires du SRADDET/SCoT pour caractériser un risque de contradiction des objectifs ZAN, et en donnant une définition matérielle de la consommation d’ENAF fondée sur la transformation effective des sols. Il en résulte un contrôle particulièrement exigeant de l’équilibre entre projets locaux et enveloppes supra‑communales de consommation foncière, ouvrant la voie à la remise en cause, par la voie du retrait, de permis tacites délivrés sur des terrains encore effectivement agricoles malgré leur classement en zones à urbaniser.

‍

Conseils aux porteurs de projet

Les porteurs de projet (promoteurs immobiliers, développeurs Enr) doivent désormais intégrer, dès la conception, une analyse fine de l’emprise réelle sur les ENAF, et non se fier uniquement au zonage du PLU. Une parcelle classée en zone à urbaniser peut rester juridiquement et matériellement exposée à un sursis si sa consommation compromet la trajectoire ZAN du territoire.

Il est également prudent d’examiner les documents de planification en cours d’élaboration ou d’arrêt, notamment les projets de SCoT et les travaux de révision du PLU, car ils peuvent désormais servir de fondement à une décision de sursis.

‍

‍