Zéro Artificialisation Nette : quelles implications concrètes pour les propriétaires fonciers ?

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et Résilience », marque un tournant majeur dans le droit de l'urbanisme français. En introduisant l'objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) des sols à l'horizon 2050, le législateur bouleverse les équilibres juridiques établis et impose aux propriétaires fonciers de repenser leurs stratégies patrimoniales.

L'objectif intermédiaire est particulièrement contraignant : d'ici août 2031, la consommation totale d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) doit être réduite de moitié par rapport à la décennie précédente. Cette trajectoire ne constitue pas une simple recommandation, mais un impératif juridique décliné de manière différenciée et territorialisée à travers l'ensemble des documents d'urbanisme.

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I. Le cadre juridique du principe ZAN : définitions et portée

A. La notion d'artificialisation : une définition fonctionnelle

L'artificialisation s'entend comme « l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ». Cette définition rompt avec une approche purement réglementaire fondée sur le zonage du PLU pour privilégier une approche fonctionnelle et écosystémique.

Le Conseil d'État, dans une décision fondamentale du 24 juillet 2025, a précisé que la consommation d'ENAF se caractérise par la création ou l'extension effective d'espaces urbanisés, indépendamment du zonage réglementaire contenu au sein des plans locaux d'urbanisme, qui prenant effet au démarrage des travaux, et non à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme (Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 24/07/2025, 492005).

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Incidences pratiques : concrètement, cela signifie que le propriétaire foncier ne peut pas exclusivement se fonder sur le classement de sa parcelle par le document d'urbanisme pour déterminer son potentiel de constructibilité.

B. La déclinaison territoriale des objectifs de réduction des ENAF

La loi "Climat et résilience" du 22 août 2021 a fixé deux objectifs :

- l'objectif de "zéro artificialisation nette" des sols en 2050,

- et un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) d'ici 2031.

La fixation de cet objectif intermédiaire se fait selon un schéma descendant rigoureux.

Les schémas régionaux (SRADDET, SAR, SDRIF, PADDUC) devaient intégrer les objectifs ZAN avant le 22 novembre 2024.

En cas de retard, un « filet de sécurité » prévoit que les SCoT, ou à défaut les PLU et PLUi, doivent directement intégrer l'objectif de réduction de moitié de la consommation d'ENAF.

Les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) disposent jusqu'au 22 février 2027 pour leur mise en conformité, tandis que les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU, PLUi) et cartes communales bénéficient d'une échéance fixée au 22 février 2028.

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En pratique : cela signifie que ces documents, y compris les PLU, qui sont directement opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme (permis d'aménager, permis de construire ou déclaration préalable) doivent contenir des objectifs chiffrés de réduction de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF).

Ces objectifs peuvent avoir une incidence sur le zonage des parcelles, dès lors que pour atteindre des objectifs, des parcelles autrefois "constructibles" seront nécessairement classées en zones "inconstructibles" pour atteindre les objectifs de réduction des ENAF.

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II. Les incidences directes sur les documents d'urbanisme locaux

A. Les PLU et le principe de réduction de consommation des ENAF

Les Plans Locaux d'Urbanisme constituent le principal vecteur de traduction du ZAN au niveau local. Désormais, ces documents doivent intégrer des objectifs de sobriété foncière, entraînant potentiellement le dézonage de parcelles autrefois classées constructibles. Cette évolution juridique peut transformer radicalement le droit de propriété de nombreux propriétaires fonciers.

La jurisprudence administrative s'est dernièrement montrée particulièrement exigeante quant à la qualité de l'analyse préalable.

La Cour administrative d'appel de Nancy a ainsi annulé un PLUi en raison d'une analyse insuffisante de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période décennale précédente et de l'absence d'objectifs chiffrés précis de modération de la consommation d'espace (CAA de NANCY, 3ème chambre, 11/12/2025, 23NC03466).

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En pratique : les PLU doivent comprendre des objectifs de réduction de consommation des ENAF, ce qui peut avoir comme effet le déclassement de parcelles en zone inconstructible. Néanmoins, le classement doit correspondre aux caractéristiques intrinsèques de la parcelle et ne doit pas simplement être justifié par la nécessité de respecter l'objectif de réduction des ENAF.

Dans ce cadre, il convient d'être attentif aux procédures d'élaboration ou d'évolution des PLU. Formuler des observations dans le cadre de l'enquête publique peut, par exemple, s'avérer opportun.

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B. Les conséquences de l'absence de mise à jour des documents

Le non-respect des échéances de mise en conformité emporte des conséquences juridiques radicales. En l'absence de SCoT mis à jour dans les délais, aucune nouvelle ouverture à l'urbanisation n'est possible sur le territoire couvert. De même, si le PLU n'a pas évolué dans les délais, aucune autorisation d'urbanisme ne pourra être délivrée.

Cette paralysie administrative constitue un risque majeur pour les propriétaires fonciers qui se trouvent dans l'impossibilité de valoriser leur patrimoine. Le Conseil d'État a d'ailleurs sursis à exécution de l'annulation d'un PLUi, soulignant les conséquences difficilement réparables d'une telle annulation, notamment la réouverture à l'urbanisation de zones naturelles ou agricoles (Conseil d'État, 1ère chambre, 12/06/2025, 503367).

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III. Les conséquences sur la délivrance des autorisations d'urbanisme

A. Les conséquences sur les certificats d'urbanisme

Le certificat d'urbanisme, outil de sécurisation juridique essentiel pour le propriétaire foncier, voit sa portée affectée par la dynamique ZAN.

Cette garantie peut toutefois s'avérer fragile lorsqu'un nouveau PLU entre en vigueur pendant la durée de validité du certificat.

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En pratique : Le propriétaire doit donc anticiper les évolutions réglementaires, y compris lorsqu'il est titulaire d'un certificat d'urbanisme.

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B. Le sursis à statuer opposé aux demandes d'autorisation d'urbanisme

L’article 194 IV 14° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 (Climat et Résilience), tel que modifié par la loi du 20 juillet 2023, introduit un outil supplétif spécifique à la lutte contre l’artificialisation.

Ce mécanisme permet de surseoir à statuer sur toute demande entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) qui pourrait compromettre les objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d'être fixés par un PLU en cours d'élaboration ou de modification pour la période 2021-2031.

Ce mécanisme de sursis a vocation à être mobilisé avant la tenue du débat sur les orientations du PADD lorsque le PLU est en cours d'élaboration ou de révision.

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En pratique : lors de l'élaboration d'un dossier de demande de permis de construire, d'aménager ou de déclaration préalable, le porteur de projet ou propriétaire se doit de vérifier si un PLU n'est pas en cours d'élaboration ou de révision et si le projet n'est pas de nature à compromettre les objectifs de réduction de consommation des ENAF susceptibles d'être fixés dans ce cadre. A défaut, un sursis à statuer est susceptible d'être opposé par l'autorité compétence, ce qui peut paralyser un projet pendant plusieurs années.

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IV. Les impacts sur le droit de propriété et les stratégies patrimoniales

A. Les restrictions à la constructibilité : vers une indemnisation ?

Le reclassement de terrains en zones naturelles ou agricoles inconstructibles soulève la question sensible de l'indemnisation des propriétaires fonciers. Traditionnellement, le droit français considère que les servitudes d'urbanisme constituent des charges normales de la propriété ne donnant pas lieu à indemnisation.

La Cour européenne des droits de l'Homme a néanmoins récemment été saisie d'une affaire française concernant l'absence d'indemnisation après le classement de parcelles en zone naturelle inconstructible par un PLU (Garabiol c. France, n° 001-247301, 27 octobre 2025).

Cette affaire pose frontalement la question de la compatibilité entre la non-indemnisation des servitudes d'urbanisme et la protection conventionnelle du droit de propriété garantie par l'article 1er du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

La décision n'a pas encore été rendue. Cette jurisprudence potentiellement novatrice pourrait conduire à une évolution majeure du droit de l'urbanisme français et ouvrir la voie à des mécanismes d'indemnisation pour les propriétaires subissant un déclassement de leurs terrains.

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B. Les projets d'aménagement face aux exigences ZAN

Les projets d'aménagement, qu'ils soient privés ou publics, doivent désormais intégrer la contrainte ZAN dès leur conception. Par exemple, un refus d'autorisation d'exploitation commerciale a été confirmé en raison de l'artificialisation accrue des sols et de l'absence de mesures d'amélioration énergétique et paysagère (CAA de NANTES, 4ème chambre, 12/12/2025, 24NT0186).

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C. La dimension fiscale : un levier d'action à venir

L'article 9 de la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, dite « loi ZAN 2 », prévoit que le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport relatif à la fiscalité comme outil de lutte contre l'artificialisation des sols.

Ce rapport doit présenter l'ensemble des outils fiscaux incitant à l'artificialisation, ainsi que les outils fiscaux, locaux et nationaux, pouvant être mobilisés pour inciter à ne pas artificialiser les sols ou à renaturer des espaces artificialisés.

Cette approche fiscale pourrait conduire à la création de nouveaux mécanismes incitatifs ou de taxation des projets artificialisants.

En pratique : Les propriétaires fonciers doivent anticiper ces évolutions potentielles dans leurs stratégies patrimoniales et d'investissement. La dimension fiscale pourrait devenir un instrument central de régulation de l'artificialisation, complétant l'arsenal réglementaire actuel.

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V. Le suivi et l'évaluation de la politique ZAN

A. Les obligations de reporting

Le Gouvernement doit rendre public un rapport au moins une fois tous les cinq ans pour évaluer la politique de limitation de l'artificialisation des sols.

Ce rapport doit présenter l'évolution de l'artificialisation, dresser le bilan de la loi en matière de lutte contre l'artificialisation, évaluer l'efficacité des mesures de réduction, apprécier l'effectivité de l'intégration des objectifs dans les documents d'urbanisme et comparer la dynamique de territorialisation à l'échelle des régions.

Le rapport doit également évaluer l'adéquation des moyens dont disposent les communes et leurs groupements pour remplir les obligations redditionnelles, faire état des moyens financiers mobilisés par l'État en faveur du recyclage foncier et de la réhabilitation du bâti, et contenir des préconisations sur la trajectoire de réduction pour atteindre l'absence de toute artificialisation nette en 2050.

Une attention particulière est portée aux incidences du régime de limitation sur la production de logements, notamment de logements sociaux, sur la réalisation de projets concourant à la transition écologique ou au développement économique, ainsi que sur la préservation de l'environnement et la prise en compte de la ressource en eau.

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B. La trajectoire vers 2050 : vers un ajustement progressif

Les orientations de limitation de l'artificialisation envisagées pour la décennie 2031-2040 doivent être précisées dans les rapports gouvernementaux, en veillant à assurer une transition entre les outils de mesure de la consommation des sols et les outils de mesure de l'artificialisation.

Cette transition méthodologique sera cruciale pour garantir la cohérence et la lisibilité du dispositif.

Le rapport doit également dresser un bilan des effets de la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs ZAN et à renforcer l'accompagnement des élus locaux, notamment des conditions de la territorialisation et de la garantie d'une surface minimale de consommation d'ENAF.

Cette évaluation permettra d'ajuster le dispositif en fonction des difficultés rencontrées.

La consommation d'espaces naturels occasionnée par les projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur fait l'objet d'un suivi spécifique.

Ces projets bénéficient d'un régime particulier qui peut déroger aux objectifs locaux de limitation de l'artificialisation.

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Conclusion : anticiper et adapter

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Le principe de zéro artificialisation nette constitue une révolution juridique aux implications profondes pour les propriétaires fonciers. La trajectoire vers l'objectif 2050, avec son étape intermédiaire contraignante de réduction de 50% d'ici 2031, impose une refonte complète des stratégies foncières.

Les propriétaires doivent désormais intégrer cette contrainte dès la conception de leurs projets, anticiper les évolutions des documents d'urbanisme locaux, préparer minutieusement leurs dossiers de demande d'autorisation en prévision des exigences de la CDPENAF, et surveiller attentivement l'évolution de la jurisprudence, notamment européenne, sur la question de l'indemnisation.

La mise en conformité des documents d'urbanisme constitue une fenêtre de risque majeure : le retard dans l'adoption des PLU intégrant les objectifs ZAN peut paralyser toute perspective de construction. À l'inverse, les reclassements de zones constructibles en zones naturelles peuvent affecter substantiellement la valeur patrimoniale des biens fonciers.

Face à cette transformation profonde du droit de l'urbanisme, l'accompagnement juridique devient indispensable pour sécuriser les projets, identifier les opportunités de valorisation conformes aux objectifs ZAN (densification, renaturation, compensation), et défendre efficacement les droits des propriétaires lorsque les restrictions imposées apparaissent disproportionnées.

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