PLU resteignant l'implantation d'énergies renouvelables : nouvelle jurisprudence

Le TA de TOULOUSE a récemment annulé un refus de permis de construire opposé à un porteur de projet photovoltaïque en accueillant l'exception d’illégalité dirigée contre le règlement du PLUi applicable, au motif que celui‑ci instaure une interdiction générale et absolue des parcs solaires au sol, jugée non justifiée par le rapport de présentation et en contradiction avec les objectifs de développement des énergies renouvelables affichés par le PADD.

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I. L'illégalité du PLU applicable

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A. Interdiction générale et absolue des parcs solaires au sol

Le Tribunal relève que le règlement écrit du PLUi interdit l’implantation de parcs solaires au sol dans les zones agricoles, naturelles et forestières, et n’admet leur implantation en zones urbaines ou à urbaniser que pour l’autoconsommation, sous des conditions très restrictives de surface et d’intégration paysagère.

Il en déduit que ce règlement doit être regardé comme posant une interdiction générale et absolue d’implantation de nouveaux parcs solaires au sol destinés à la production d’énergie pour la revente sur l’ensemble du territoire couvert par le PLUi, et plus particulièrement dans les zones agricoles, naturelles et forestières.

Le Tribunal contrôle la légalité de ce parti d'urbanisme au regard du rapport de présentation et du PADD, qui fixent notamment des objectifs de maîtrise de la consommation énergétique et de développement des énergies renouvelables, en mentionnant l’implantation de grandes étendues de panneaux photovoltaïques, sous réserve de ne pas compromettre l’activité agricole ni la qualité paysagère, ainsi que la réutilisation d’anciennes carrières pour l’énergie solaire.

Il constate que l’interdiction générale des parcs solaires au sol n’est pas explicitée ni justifiée dans le rapport de présentation, alors même qu’elle contredit les orientations annoncées.

Le Tribunal en conclut que le règlement du PLUi applicable est entaché d'erreur de droit en ce qu’il institue une interdiction générale et absolue d’implantation de nouveaux parcs solaires au sol destinés à la production d’énergie hors autoconsommation.

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B. Exception d’illégalité et annulation du refus de permis

Le Tribunal accueille en conséquence le moyen tiré de l’illégalité, par voie d’exception, des dispositions du règlement sur lesquelles le Préfet s’était fondé pour rejeter la demande de permis de construire de la société requérante.

La décision de refus, ayant pour fondement un document d’urbanisme lui‑même illégal, doit dès lors être annulée.

Le Tribunal précise que, pour l’application de l’article L. 600‑4‑1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation.

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II. La portée de l'annulation

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A. Principe de l’injonction de délivrer l’autorisation

Le Tribunal rappelle, dans un attendu de principe, la règle relative à l’office du juge administratif lorsqu’il annule un refus d’autorisation d’urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer ou une opposition à déclaration préalable, après avoir censuré l’ensemble des motifs de la décision, y compris ceux éventuellement invoqués en cours d’instance.

Il énonce ainsi que le juge doit alors ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non‑opposition, sur le fondement de l’article L. 911‑1 du Code de justice administrative, sauf si des dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, demeurant applicables à la demande en vertu de l’article L. 600‑2 du code de l’urbanisme, interdisent de l’accueillir pour un motif non relevé par l’administration, ou si un changement de circonstances de fait fait obstacle à la délivrance.

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B. Limitation de la mesure d'injonction

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Appliquant ce cadre au cas d’espèce, le Tribunal se penche sur les exigences du Code de l’environnement relatives à l’évaluation environnementale et à l’enquête publique des projets soumis à étude d’impact systématique.

Il rappelle notamment que les installations photovoltaïques de production d’électricité d’une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, hors toitures et ombrières, sont soumises à évaluation environnementale systématique au titre de la rubrique 30 de l’annexe de l’article R. 122‑2, ce qui entraîne, au regard des articles L. 122‑1, R. 122‑7, L. 123‑2, R. 123‑1 et R. 123‑2 du Code de l’environnement, l’obligation d’organiser une enquête publique et de saisir pour avis de l’autorité environnementale avant la décision d’autorisation.

Constatant que le projet de centrale photovoltaïque en cause, d’une puissance de 9,44 MWc, relève de ce régime, le Tribunal relève que l’arrêté de refus n’a été précédé ni d’une enquête publique, ni de la saisine de l’autorité environnementale. Il en déduit qu’en l’absence de ces formalités préalables, il n’est pas en mesure d’apprécier si l’ensemble des conditions requises pour l’octroi du permis de construire sont remplies, ce qui l’empêche de substituer une injonction de délivrance du permis à l’autorité préfectorale.

Le dispositif se limite donc à enjoindre au Préfet de reprendre l’instruction de la demande de permis de construire, dans un délai de trois mois, en laissant à l’administration le soin de mener l’enquête publique et de consulter l’autorité environnementale, puis d’apprécier la conformité du projet aux règles d’urbanisme restantes et aux exigences environnementales.

Conclusion

Ces deux décisions sont bienvenues dans un contexte où certains documents d'urbanisme locaux (PLU ou SCoT) imposent des conditions restreintes pour permettre l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable, là où le législateur entend faciliter leur implantation. Pour rappel, la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement permet désormais aux auteurs de PLU et SCoT d’utiliser la procédure allégée de modification (au lieu de révision) pour tout changement du PADD ou projet stratégique visant à soutenir la production d’énergie renouvelable, d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, le stockage d’électricité, ou à définir des zones d’accélération.

Elle est à rapprocher des deux décisions rendues par le TA de POITIERS le 19 Février 2026 (commentée ici).

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